Una investigación de Anif publicada hace unas semanas en EL TIEMPO examina la litigiosidad contra el Estado. Señala que las pretensiones agregadas de las demandas contra las entidades nacionales, es decir, lo que reclaman los demandantes, ascienden a 753 billones de pesos y que las obligaciones que finalmente se ordenen podrían llegar a 29 billones. LEA TAMBIÉN El artículo mencionado le da visibilidad a una situación que, aunque poco conocida por la opinión pública, despierta las mayores preocupaciones en atención a los problemas que revela y a las amenazas que acarrea. Para decirlo en palabras claras: a pesar de las iniciativas que se han puesto en marcha para darle orden, la litigiosidad contra el Estado sigue siendo una bomba de tiempo que es preciso desactivar.Hasta hace unos pocos años, la defensa jurídica del Estado se encontraba en una situación de total anarquía. Cada entidad e incluso cada abogado llevaba sus procesos de manera aislada y sin propender por la construcción de una política de defensa jurídica. No había criterios de selección de defensores del Estado ni sistemas de evaluación de desempeño y de resultados. Sucedía incluso que, por falta de sistemas de registro, cuando un apoderado salía de la entidad para la que trabajaba no siempre había quien lo sustituyera. Muchos casos se perdían por mero abandono.Lo más grave es que no había información consolidada. A pesar de los esfuerzos previos, nadie sabía cuál era el número total de procesos que enfrentaba la Nación, su estado, las personas responsables de atenderlos, las pretensiones que se reclamaban en cada caso ni las condenas que se imponían. Esta situación convertía a la Nación en un gigante con pies de barro y, en no pocas ocasiones, en una presa fácil para los avivatos de turno.El monto de las demandas ha alcanzado los 753 billones de pesos. Foto:Foto: EL TIEMPO.Paso claveLa Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Andje) surgió en 2012 en este contexto de descontrol para darle orden a la litigiosidad. Desde el principio hubo claridad en que la gestión de este problema no debía quedar únicamente en cabeza de los abogados, sino que se debía contar con la concurrencia de administradores públicos, economistas, ingenieros, politólogos, peritos expertos en todas las ciencias y actuarios. Los 327.000 procesos que acumula la Nación con corte al primer semestre del año en curso confirman la pertinencia de esta aproximación.La Andje reunió así en una sola entidad varios objetivos misionales: acompañar la defensa de las entidades nacionales, ejercer la defensa jurídica del país en los procesos internacionales, estudiar de manera amplia el fenómeno de la litigiosidad, implementar políticas para prevenirla y llevar registro de los procesos judiciales en los que participa la Nación.Haberle dado a la defensa jurídica el carácter de política de Estado es su logro más representativo. Una de las acciones básicas para lograr este propósito consistió en la implementación del Sistema Único de Gestión e Información Litigiosa del Estado, o e-Kogui, que registra los procesos que enfrentan las entidades nacionales: número y tipo de demandas, entidades demandadas (o demandantes), causas de las demandas, pretensiones de estas, ubicación territorial de los procesos e identificación y desempeño de los defensores y sentido de las decisiones, entre otras variables relevantes. Como siempre, la información completa, veraz y actualizada es el punto de partida para la construcción de una política pública sólida.Cifras elocuentesEl impacto que ha traído la Andje en la esfera judicial merece una especial mención. La Agencia no participa en todos los procesos en los que son parte las entidades nacionales, sino solo en algunos de ellos que, con frecuencia, son los más cuantiosos o los más estratégicos. En los casos en los que participa, la Agencia suele tener resultados favorables. Según el Informe de Litigiosidad de cierre del 2024 que ella publica, su tasa de éxito habría sido del 85,7 %, 82 %, 77,6 % y 89,8 % para los años 2021, 2022, 2023 y 2024, respectivamente. Los resultados que registra el Informe de Litigiosidad del primer semestre de 2025 presentan algunas diferencias, pero en todos los casos, la tasa de éxito de los procesos en los que la Agencia interviene habría estado por encima del 75 %.Las entidades también han mejorado su desempeño en sede judicial, incluso cuando la Agencia no las apoya directamente. Salvo para el caso de Colpensiones –que se enfrenta a los vacíos e incertidumbres del sistema pensional colombiano–, la tasa de éxito procesal que ellas exhiben ha tenido significativas mejoras graduales desde 2017. Ese año, las entidades nacionales ganaron solo el 37,7 %. En 2024, su tasa de éxito subió al 70 %. Este incremento de más de 30 puntos en ocho años es un resultado que merece ser resaltado.En el campo internacional, la Agencia se ocupa tanto de las controversias internacionales de inversión como de los procesos ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Estas dos responsabilidades son objeto de constantes controversias. Se suele decir que las controversias internacionales de inversión son consecuencia de tratados que privilegian la posición de los inversionistas extranjeros en desmedro de los intereses nacionales.No obstante, y más allá de los beneficios que han traído los tratados de inversión durante años como mecanismo de promoción del país en el exterior, lo cierto es que el país ha ganado 10 de las 15 controversias que dichos tratados han generado hasta la fecha.Además, solo en un caso, fallado en noviembre del año pasado, la condena ha sido del 100 % de lo pretendido: los 380 millones de dólares que un tribunal perteneciente al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (Ciadi) le reconoció a Telefónica S. A. Las condenas en otros dos procesos fueron de solo una fracción de lo exigido. En otro, no hubo condena, sino una orden de devolución de una sanción que el tribunal arbitral estimó carente de base. Y en uno más, a pesar de que el respectivo tribunal le atribuyó responsabilidad al Estado, no le impuso ninguna condena pecuniaria.Hasta hace unos años, la defensa jurídica del Estado se encontraba en situación de total anarquía. Foto:Mauricio Moreno/El Tiempo LEA TAMBIÉN Riesgo innecesarioLa tasa de éxito que ha logrado la Agencia en la arena de las controversias internacionales de inversión desaconseja que se introduzcan cambios súbitos a la política adoptada de tiempo atrás. Las firmas extranjeras que la entidad había contratado anteriormente han logrado los muy buenos resultados ya expuestos. Parece aventurado buscar nuevas opciones, cuyos costos podrían ser incluso muy superiores. También podría ser aventurado asumir la defensa directa del país en dichos procesos si no se cuenta con un equipo estable y con las precisas competencias que exige este tipo de controversias. Es preocupante que controversias de este calado queden en manos de personas que no tienen la experticia suficiente o cuya permanencia en la entidad esté sujeta a la voluntad política.La litigiosidad ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos también merece una especial atención: Colombia es el país que mayores peticiones genera ante el Sistema y si bien muchas no quedan abiertas a trámite, es uno de los que tienen mayores causas en su contra. Hay bastante trabajo por hacer en materia de prevención y mitigación de este tipo de actuaciones.Más que el presupuestoNo obstante los éxitos que ha alcanzado la Andje en sus casi 15 años de existencia, la litigiosidad contra las entidades estatales continúa siendo un factor de preocupación. El panorama es agridulce. Si bien el número total de procesos ha tenido un descenso significativo al pasar en 2016 de un número récord de 540.000 a los 327.000 actuales (lo cual supone una disminución cercana al 40 %), sus pretensiones no han hecho sino crecer, al punto de que en los últimos 10 años su valor corriente se ha multiplicado casi por tres hasta alcanzar los $ 753 billones que la opinión pública tiene ya en el radar. Un monto que equivale a casi una vez y media el presupuesto de la Nación para el año 2025.El fortalecimiento institucional de la Andje y de la defensa jurídica del país adquieren por ello un carácter imperioso. La mayoría de las demandas que enfrenta la Nación son consecuencia de acciones u omisiones en las que el Estado incurre en errores o fallas o se abstiene de cumplir de manera integral con las obligaciones a su cargo. La litigiosidad es un termómetro que mide el desempeño de la administración pública. La identificación de las causas que originan esas demandas es siempre un primer insumo para la adopción de los correctivos adecuados y para la construcción de mejores políticas públicas.La gestión integral de la litigiosidad ayuda a darle unidad al Estado. La demanda que finalmente recibe una entidad estatal no es un hecho aislado; es un eslabón. Detrás de las demandas hay con frecuencia una ley imprecisa o con vacíos, una asignación presupuestal insuficiente, un diseño institucional que no facilita la satisfacción óptima de los fines del Estado o un sistema de control de la administración pública que no detecta los riesgos eficazmente. El análisis integral de la litigiosidad fomenta así la colaboración de los órganos del Estado en procura de soluciones exhaustivas.La captura de información completa y veraz y su análisis exhaustivo constituyen el reto mayor. Si bien el e-Kogui registra más de un millón de procesos (en curso y terminados), no cuenta aún con datos esenciales.La Nación acumula 327.000 procesos con corte al primer semestre del año en curso. Foto:Martín García. Archivo EL TIEMPO LEA TAMBIÉN Un pasivo grandeEl dato sobre el valor actual de las sentencias y conciliaciones que están en firme pero que no han sido pagadas aún –es decir, el dato sobre el pasivo litigioso ya causado– es el más relevante. Pese a sus implicaciones gerenciales y a su sensibilidad financiera, las autoridades económicas no saben de manera precisa a cuánto asciende. Un estudio del Ministerio de Hacienda elaborado en 2019 calculó que para 2018 las obligaciones litigiosas habían alcanzado los 6,9 billones de pesos, equivalentes en ese momento al 0,7 % del PIB.En 2021, la Andje adelantó un nuevo estudio sobre la materia. Estimó a partir de la información registrada por el Ministerio de Hacienda, la Contraloría General de la República y el Dane que el pasivo litigioso en firme a cargo de la Nación era de $ 13,4 billones, equivalentes al 1,1 % del PIB. La Agencia encontró además que unos años atrás, en 2011, el pasivo litigioso rondaba el 0,2 % del PIB.Una fuente de obligaciones que en una década aumentó en cinco veces su peso frente a la totalidad de la economía nacional debería prender todas las alarmas. Sin embargo, esto no sucede. Los marcos fiscales de mediano plazo (MFMP) que se elaboran año a año y que tienen la finalidad de dar a conocer la situación general de las finanzas públicas omiten referirse a esto.Es cierto que la valoración del pasivo contingente proveniente de los procesos que aún están en curso es un escalón adicional que fortalece la planeación presupuestal. Los MFMP incluyen un cálculo sobre su cuantía, lo cual no deja de ser paradójico: indican a cuánto ascienden las obligaciones litigiosas por causar, pero no mencionan el valor de las obligaciones litigiosas ya causadas pero no pagadas. LEA TAMBIÉN El pasivo litigioso tiene además una característica que explica en parte su crecimiento exponencial: la norma procesal –cuya reforma es poco probable dado que cuenta con el aval de la Corte Constitucional– dispone que, luego de 10 meses, las obligaciones litigiosas impagas quedan sujetas a una tasa de interés equivalente al máximo autorizado. Aunque hoy está en cerca del 25%, hasta hace no mucho estaba en cerca del doble.Esta particularidad hace que las sentencias y conciliaciones a cargo de las entidades públicas gocen de una altísima rentabilidad. La brecha entre el beneficio que generan comparado con el que produce cualquier otro negocio con nivel de riesgo comparable ha llevado a que tales obligaciones se conviertan en apetitosos vehículos de inversión cuya desmesurada rentabilidad pagamos todos los contribuyentes.La implementación de un sistema centralizado de pago de sentencias y conciliaciones podría permitir que la Agencia asumiera una función de intermediación de estas obligaciones con el fin de lograr pagos prematuros a cargo de inversionistas autorizados quienes podrían subrogar a los acreedores originales, aunque con tasas mucho más bajas y en la esfera de un mercado más transparente. Una figura de este tipo traería unos ahorros anuales billonarios en momentos en que más se les necesita.Como puede verse, hay diversos mecanismos, tanto en la esfera organizacional como en la financiera, que aseguran una mejor gestión de la litigiosidad y que ayudan a un mejor desempeño del Estado en favor de todos.LUIS JAIME SALGAR(*) Abogado y profesor universitario. Fue director de Políticas y Estrategias de la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.